发达国家现代化城市建设的实践表明，当人均GDP达到3000美元时，地下空间就会得到大规模的开发利用。我市2013年人均GDP已达14981美元，在全国处于领先位置。合理有序地开发利用地下空间，有利于拓展城市空间、缓解交通拥堵、优化城市环境、提高城市防灾能力。镇江作为国家二类人防重点城市和东南沿海开放城市，土地资源不足的矛盾尤为突出，开发地下空间的需求更为迫切。

　　一、镇江市地下空间开发利用的现状 

　　镇江市地下空间开发利用始于上世纪60～70年代的“深挖洞、广积粮”时期的人防工程建设。近年来，以人防工程为牵引的一大批平战结合的地下空间得到开发利用。形成了以“大市口”、“万达”、“南徐”等为代表的中心城区地下空间开发利用的新格局，形成了地下人行通道、地下商业街和地下停车场等功能的地下空间体系。仅2014年，镇江市地下空间开发量达200万平方米以上，立项面积相当于“十一五”时期及之前的总和。截至目前，地下空间开发建成面积累计达600余万平方米以上。

　　镇江地下人行通道和地下商业街从2009年5月开始进入公众视线，斜桥街地下人行通道是我市第一个地下通道。2010年10月，镇江新行政中心地下停车场建成，面积达4万平方米。2011年8月，万达地下超市和停车场正式投入使用，面积达6万平方米。此后，在大市口区域，建成了大市口地下人防通道及连通工程，面积近2万平方米;建成了财富广场地下停车场，面积达3万平方米;开工建设了苏宁广场地下商场和停车场，面积达4万平米;电力路和中山东路地下商业街，面积达4.1万平方米。在南徐区域，开发建设了商务A区、新城市花园等地下停车场项目，面积达30余万平方米。在万达广场区域，开工建设了国信宜和、常发广场等地下商场和停车场项目，面积达20余万平方米。

　　通过以上项目的实际运作，镇江地下空间开发利用逐步由初具规模步入日趋成熟出彩。在全省2013年度民防工作创新成果评比中，由镇江市民防局申报的电力路与中山东路交叉口地下商业街及停车库工程建设管理经验，荣获全省创新成果第一名;在全省2014年度民防工作创新成果评比中，由镇江市民防局申报的大市口与斜桥街地下人防连通工程建设管理经验荣获全省创新成果第二名;2014年10月，由国家人防办组织的人民防空工程优秀设计奖在北京揭晓，镇江市大市口地下人防通道工程获设计一等奖。

　　二、镇江市地下空间开发利用存在的主要问题 

　　一是组织协调不力。地下空间开发的决策层次不高，没有从城市全局统筹规划，造成了地下空间开发布局上的混乱与功能上的单一。 地下空间开发项目大多位于市中心区域，投资大、专业性强、协调要求高，涉及住建、规划、国土、民防等几十个部门，涉及到给水、排水、雨水、燃气、电力、信息通信管道等6大类20余种管线。条块的管理造成了协调沟通困难、审批复杂、管理混乱，形不成合心、合力的局面。目前镇江市也没有地下空间开发利用的指挥协调机构，一定程度上影响了地下空间开发利用项目的推进和提升。

　　二是建设监管缺位。投资单位和总承包单位责任主体不明，有的存在转包、挂靠等现象;工程设计随意变更、工程建设招投标不规范，工程建设质量缺乏有效监控;监理单位经济利益直接与投资方挂钩，监理的职责履行不到位。如，2013年11月份开工建设的中山东路地下商业街项目，项目实施主体是镇江中环嘉业房地产开发有限公司，原总承包单位是湖南南托建筑工程有限公司，由镇江方园监理公司监管。因施工单位野蛮施工，于2014年2月20日和4月1日两次造成地下110KV电缆严重受损、大市口片区停电的重大事故，给群众生产生活造成了较大影响，教训极为深刻。

　　三是设计细节缺陷。镇江地下建筑数量达1000余个，总建筑面积600余万平方米，这些工程大部分是孤立存在，互不贯通，互不协调。如，万达、常发、国信、中浩等综合体地下停车场或商场均未连通，给市民购物和通行带来了较大影响。即使有些地下空间连通了，但因为设计缺陷，人们在地下行走像进入了迷宫。如，镇江火车站南北广场地下连通通道设计成多个Z字型，通视不畅、标识不清，行人不能便捷到达目的地。现有的地下建筑大部分未将阳光引入地下，没有窗户，空气不能对流，人们在地下行走，缺乏方向感。

　　四是功能定位不准。在 “淘宝”、“京东商城”、“苏宁易购”等网购平台迅猛发展的当下，使得不少经营者纷纷由线下转为线上，“网购”近年来的销售额正以每年30%的速度迅速增长，导致商铺的需求减少，整座城市的商业泡沫正在逐步显现。而城市中心区最为缺乏的地下停车场等，由于其经济效益较小，故开发很少。2013年，我市私人汽车拥有量已达33.8万辆，城镇百户家庭拥有汽车33辆，停车场严重不足。据不完全统计，除去住宅小区配建的停车场，镇江市主城区现有各类公共停车场约230处，总泊位数约17000个，每百辆车公共停车位不足10个，低于国家畅通工程B类二等管理水平标准。大市口、大润发、万达商圈等节假日和高峰时段内“停车难”的问题尤为明显。

　　五是制度机制不全。地下空间开发项目的所有权、使用权、管理权制度还不完善，一定程度上影响了地下空间的发展。有些项目虽然采用市场化运作方式建设，但建设程序未纳入房地产开发模式统一管理，到各相关部门办理审批手续困难重重。政府缺乏对地下空间开发方面的优惠倾斜政策，影响各种投资者的积极性，造成地下交通设施等发展的滞后。这些弊病严重制约了地下空间项目建设水平的提高。

　　三、提升地下空间开发利用品质和效益的对策 

　　地下空间建设具有不可逆性，不能单纯追求开发的“量”，更应追求社会、民生、经济、环境、战备效益等综合的“质”。做到科学开发、依法开发、有序开发、规范开发。

　　(一)在科学修编地下空间开发利用规划上下功夫 

    平面布局应合理科学。注重规划的前瞻性和可操作性，力求视野宽广、气魄宏大。由市规划部门总牵头，修编《地下空间开发利用规划》，要同《城市总体规划》、《城市轨道交通规划》相衔接，重视城市地下综合管廊建设的试点，明确廊道范围和控制要求，预留足够的空间，为未来城市的发展打下良好的基础。加大统筹规划、统筹开发，有计划地集中财力加强中心城区的地下空间项目的开发，下力解决当前存在的中心城区地下空间小与人口密集的矛盾。

　　竖向布局应控制分层。地下空间开发应分层设置，以减少相互干扰，保证地下空间利用的充分性和完整性。近10年内，中心城区地下空间开发利用主要以浅层(0 —-10m)开发为主，次浅层(-10 —-30m)开发为辅，深层地下空间(道路下30米以下)暂不考虑开发。浅层空间位于地下10米以内，是人员活动最频繁的地下空间。主要安排停车、商业服务、地下过街通道、人防等功能设施。次浅层空间位于地下10—30米之间，在次浅层空间可安排综合管廊、地铁等功能。

　　功能布局应体现民生。“十三五”期间，应以地下停车库、地下过街通道、地下快速公路等公共设施作为开发的重点，这是融入城市建设、民生建设的首善之举，也是地下空间开发的价值体现。中、远期，要突出地下轨道交通和地下综合管廊的开发利用。按照发达国家的经验，解决交通堵塞的最佳方法是实现“上天入地”，即，修建城市轻轨或地下轨道。在开发思路上，“以轨道交通为支持条件，以地铁车站为启动源”开发地下空间。建设城市地下综合管廊(共同沟)，把各种管线打包统一管理，道路“开膛破肚”、重复修建、维修困难、浪费严重等问题就会迎刃而解。在这个地下长廊中，集中了给排水、电力、通信、真空垃圾系统等市政管网，将成为城市高速运作的“大动脉”和“城市生命线”的集中地。

　　(二)在提升地下空间开发利用的综合效益上下功夫 

    一是实现互连互通，提升整体效益。日本等国外地下空间开发利用特点是：注重立体开发，充分利用地下空间的多功能性建设四通八达的地下城。从地下轨道交通工程延伸到地下综合体、地下商业、地下疏散干道、地下共同沟等。人们在核心区内通过地下行人通道就能抵达周边任意一座楼宇，实现人车分流，大大方便这一区域内人们的出行。为此，建议市规划部门在制定规划条件时对地下建筑明确连通要求，地下建筑的设计方案应明确与相邻建筑的连通方案，相邻建筑已按规划预留横向连通位置的，新项目的横向连通位置应与之相衔接。只有通过地下建筑的互连互通，才能充分整合单一的地下空间资源，实现辐射、整体、规模和集聚效益，实现城市立体发展。

　　二是坚持平战结合，提升战备效益。城市地下空间的开发利用，应当兼顾人民防空需要。城市的地铁等地下交通干线、交通综合枢纽以及其他地下工程的关键部位和重点设施，必须符合人民防空防护标准，切实提高战备效益，确保“能打仗、打胜仗”。与此同时，要坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，做到统筹兼顾，使地下空间开发利用工程平时能服务经济建设。通过平战结合，使之成为既推进人防工程建设的“倍增器”，又成为促进经济持续健康发展的“助推器”。

　　三是注重细节设计，提升环境效益。解决地下建筑通风、采光以及给人压抑感等问题，需要关注设计细节，尽可能将自然光线引入地下建筑。在条件允许的情况下，采用被动式采光法，将地下建筑的某个部位设计成高侧窗、 天窗、 下沉式广场、地下中庭等，充分利用自然光线;在条件相对较差的情况下，采用主动采光法，将自然光通过孔道、导管、光纤等传递到地下建筑中。这样，可满足人们对自然阳光、白昼交替、季节气候等自然信息感知的心理要求，也可改善通风效果，并在视觉、心理上大大减少地下空间所带来的封闭单调、方向不明、与世隔绝等负面影响，大大提升地下空间的环境效益。

　　四是强化经营管理，提升社会效益。要认真汲取成都“地一大道”和我市“第一楼街”经营模式中存在的“散卖街铺、商品低档、重复经营、管理欠缺”等教训，严格控制过度的商业开发规模。要通过科学论证，多元化经营，发掘新市场。在满足消防要求的情况下，进一步拓展商品销售的多样性，满足大品牌的需求。地下商场经营的商品应尽量与“网购”商品错位销售。要有意识地把特色餐饮、休闲体育、文化娱乐、少儿一站式教育培训以及停车等服务性项目搬入地下。要预测顾客的心理需求，尊重市场的决定性作用。否则，出现了商业泡沫、经营不善、物管缺失等问题后，必然会引发承租户退租等群体事件发生，产生不良的社会影响。

　　(三)在依法加强地下空间开发利用上下功夫 

　　一是要依法决策。十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。地下工程建设具有投资大、专业性强、风险高的特点，必须严格贯彻落实十八届四中全会的要求，切实做到把权力关进笼子里，科学决策、依法决策、民主决策机制。

　　二是要依法履职。地下工程建设的高难度决定了它是所有工程建设中施工风险最高的项目。为调动各层各级，特别是各个部门的积极性，依法行政，科学履职，确保工程建设质量和安全，全市应成立镇江市地下空间开发利用项目指挥部，负责组织协调全市地下空间开发利用工作，并明确相关职能部门的责任。其中，规划部门依法负责地下空间开发利用规划的编制、管理，并完善相关管理技术规定;住建部门依法负责地下空间项目建设安全质量监督管理及权属登记管理，并完善相关管理规定;国土部门依法负责地下空间项目建设用地使用权出让及登记管理;民防部门依法负责用于人民防空的地下空间开发利用以及地下空间开发利用按照人民防空要求设防的监督管理;管线单位负责建立和完善地下管线相关地理信息平台,加强施工过程中的地下管线的保护。通过建立以上合力推进架构，建立和完善政府统管、辖区联动、部门分工、行业监管、基层参与的地下空间开发利用项目建设的合力推进管理责任机制。

　　三是要依法管理。地下空间开发项目的健康有序推进，需依靠制度来管人、管事。深圳市制定的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是全国首个由地方政府制定的关于地下空间开发利用的地方规章，全面规定了深圳地下空间规划的制定、地下空间规划实施和地下建设用地使用权取得等内容。杭州市出台的《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》，对杭州市区国有土地范围内地下空间建设用地项目的用地审批、供地方式、土地登记等作了规定。规定了用地单位利用自有土地建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施的，可以划拨方式使用，利用地下空间从事经营性、销售或转让的，实行有偿使用。2013年4月，镇江市通过政府会议纪要的形式，明确了建设地下人行通道、地下公共停车场和地下商业街项目可依法办理产权证及国有土地使用权证，对推动地下空间开发利用起到了一定的促进作用。但具体操作中，还存在不规范现象。下一步，在坚持“公正、公平、公开”和“立改废释并举”原则的基础上，要尽快出台《镇江市地下空间开发利用管理办法》等规范性文件，对地下空间的管理体制、运行机制、地下空间使用权及地下工程产权归属、地下空间使用权出让等问题作出规定，确保我市地下空间开发管理走上科学化、规范化、法治化轨道。